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调研报告

推进新型城镇化建设调研课题之“以人为本 积极推进人居环境品质建设”

发布日期:2014-01-03作者: 本站浏览次数:651

    城镇化水平的提高是经济社会发展到一定阶段的必然选择,也是我国现代化建设的重要标志和必由之路。中共中央提出了新型城镇化建设的目标,城镇化建设已经进入一个崭新的历史阶段。新型城镇化是以人为本的城镇化,是人与自然和谐共处的城镇化,是符合“两型社会”发展理念的城镇化,要把生态文明和人居环境的理念融入城镇化建设的全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。长沙市政协积极贯彻中共长沙市委“五化一率先”战略布署,全力助推全市工作走在全省和全国省会城市前列,以推进新型城镇化为重点课题组织进行调研。九三学社长沙市委承担了城市建设与环保调研课题,针对新型城镇化建设中“如何彰显长沙城镇特色和内涵”,提出“以人为本,积极推进人居环境品质建设”,从人与环境和谐共生、城乡融合包容、传承湖湘人文特色、体制机制突破等方面提出策略建议。

    一、我市城镇人居环境建设的探索

    长沙市致力于打造为中部地区中心城市、最宜居城市之一。坚持“一主两翼,中心沿江建设、跨江发展,东西比翼齐飞”的发展战略,稳步推进重点片区建设,以片区带动区域发展,大幅提升城市承载功能、辐射带动能力,推动城镇化发展。2011年,长沙市在全国宜居城市排名中列为13位,同年获评“全国文明城市”,连续几年被评为中国最具幸福感城市。在人居环境建设方面做了大量的探索。

    (一)探索之一:提速“两型社会”示范区建设

    长株潭城市群获批“两型社会”综合配套改革试验区后,长沙市从此展开了建设资源节约与环境友好型社会的新篇章,着力于让长沙的天更蓝、山更绿、水更清、空气更清新,积极探索走人与自然、人与城镇、人与社会和谐共生,经济社会持续繁荣的发展之路。抓住长沙的“山、水、洲、城”风貌特色,努力提升城市形象和品位,加强湘江领域环境治理,以打造“东方莱茵河”为目标,营造沿江宜居环境。大河西先导区展开滨江新城、梅溪湖、洋湖垸等生态片区建设。洋湖湿地公园已完成二期项目建设;梅溪湖已完成3000亩湖面及周边公园建设。大河西先导区范围的坪塘、含浦、雷锋等镇的“山、水、洲、城”错落有致,开发组团与湘江、橘子洲、岳麓山、梅溪湖、洋湖湿地等相映成趣,实现了城市开发建设与生态环境建设的共生共赢。

    (二)探索之二:注重小城镇特色品质建设

    小城镇建设由以前比较注重城镇建成区和人口规模的扩张逐步向注重提高城镇的生态环境和人居品质方向转变,涌现了一批特色小城镇,人居环境品质大幅提升。望城区以“一江两岸四镇”为重点,发挥临江近城、历史文化资源丰富的优势,挖掘恢复明清历史文化人文景观,形成了特色鲜明的古镇文化,打响“靖港古镇、乔口鱼都、铜官陶都”等旅游小镇品牌。长沙县根据不同区域的资源承载力、现有开发强度和开发潜力,以“南工北农”为总体发展战略,实现差异化发展。建设金井“茶香小镇”,榔梨“绿色水乡古镇”,开慧“文化旅游小镇”。宁乡县结合乡镇区位条件、资源禀赋和产业特色,着力建设花明楼镇(红色旅游)、灰汤镇(现代温泉城)、流沙河镇(商贸)、黄材镇(生态旅游)“四大中心”城镇。

(三)探索之三:统筹城乡环境基础设施建设

    为了提升城镇污染防治水平,长沙市出台污染治理设施资金补助政策,加大环保基础设施建设力度。乡镇污水处理厂给予最高345万元/座的建设补助和8万元/.年的运行补助;垃圾处理设施建设给予30-50万元/乡镇不等的一次性建设补助;兽禽养殖污染治理给予30-40元不等的治理资金补助。近年来,长沙市共计投入城镇环保基础设施建设费用总计2.8亿元,建设乡镇垃圾中转站80个、各类垃圾收集池(筒)54万个,建成乡镇污水处理厂48家,完成畜禽养殖场污染治理150万平方米。

二、我市人居环境建设中存在的主要问题及原因

    过去十年是我市推进城镇化建设快速发展的时期,但是,这种快速发展是建立在重投入轻产出、重数量轻质量基础之上的粗放式的发展。无论是在中心城市,还是小城镇,均出现了人居环境建设相对滞后、环境承载力压力相对过大的现象,由此产生的一系列问题亟待解决,主要表现在以下几个方面:

    1、城镇基础配套设施相对薄弱。一是道路交通设施相对滞后。以前在城区上、下班高峰时堵车现象严重,现在堵车现象在白天无时不有;以前堵车现象只有大城市有,现在小城镇同样有。城市规模的不断扩张和汽车数量大幅增长,使得交通环境日益恶化,从而大大降低了城镇居民的生活质量。其主要原因是我市目前的城市建设还是延续摊大饼的发展格局。城市高层建筑加剧了人口向中心城区的聚集,而快速道路系统又无法向中心城区延伸,导致中心城区人流疏解不畅。另外,相当一部分小城镇的道路未能达标,已经进行了改造的道路,由于技术等级偏低、地下管网铺设不到位,仍不能满足当前城镇化发展的需要。二是市政管网规划建设水平偏低。主要表现在规划相对滞后,一些地方的管网规划缺乏科学性和系统性,且在建设时又各自为政,难免导致重复建设、重复投资。其次是规划的实施不到位,建设水平偏低,导致管网系统功能不能充分发挥。例如在规划建设城市排水系统时,未根据上、中、下游的下泄量将排水系统建设成为一个有机的体系,于是在系统的薄弱环节造成区域渍水。近年来,时常有暴雨考验着我市的排水系统,多次出现 “城市看海”的场面。出现这样的问题值得我们认真反思。三是污水处理设施运转不力。目前我市一些已建成小城镇污水处理厂由于管理和营运经费难以到位,普遍存在只建不管、只建不营的现象。污水直排对区域河流水系造成的污染相当严重,如浏阳河、捞刀河等沿岸小城镇污水直排的现象就较为突出。

    2、小城镇社会公共服务供给不足。城乡二元结构突出,城乡社会公共服务水平差距较大,小城镇公共服务总体紧缺,处于供给不足状况。一是优质教育资源稀缺。随着小城镇的快速发展,人口的迅速聚集,优质教育资源紧缺的局面日益凸现。一方面是由于学校硬件建设普遍滞后,另一方面是由于优秀教师、优质生源不断流向更有吸引力的大中城市。二是文体卫服务水平偏低。小城镇的社会经济在快速增长,但是当地人民群众不断增长的精神和健康方面的需求难以满足。公益性文化事业发展十分缓慢,文化基础设施数量少、档次低、规模小。小城镇体育设施分布不均匀、标准场地少、开放率低。优质医疗资源主要集中在大中城市医院,基层医疗机构资源短缺、服务能力不强,不能满足群众相应的医疗卫生服务需求,大量本来可以在基层医疗机构就诊的患者不得不涌向大中城市医院。

    3、城镇生态环境尚未形成体系一是城镇公共绿地分配不均。2011年,城区绿化覆盖率提高到42.2%,全市森林覆盖率达到53.35%,人均公共绿地面积达10.39平方米。但是中心城区绿地分布极其不均,大多数公共绿地分布在外围,老城区公共绿地奇缺,规划的公园绿地往往无法落实,建设滞后,服务半径无法满足标准要求。另一个值得注意的问题是小城镇的公园绿地几乎难以找到。二是生态网络尚未形成。我市在城市建设中坚持生态优先。近三年,投入50多亿元实施岳麓山景区建设工程,天马山、凤凰山和桃子湖共600亩景区通过生态修复,成为城市绿肺。但是城市生态建设往往只注重于点的建设而忽视面的建设,生态网络尚未形成。此外,我市对自然生态网络的保护力度还不尽人意。譬如谷山、浏阳河等自然生态走廊正在遭到人类的逐步蚕食。

    4、城镇化建设中因地制宜特色不明显一是历史文化内涵被忽视。一些地方在城镇化建设中,不注重挖掘已有的历史文化内涵,原有的历史人文景观被忽视,甚至遭到破坏,致使已建成的新城镇失去了原来特有的历史风情和文化内涵。二是“城中村”未形成亮点。“城中村”在我市城镇随处可见,但是,由于规划、建设及管理没跟上,但大多数“城中村”已成为脏乱差的代名词。“城中村”原有的生态资源被破坏,青山绿水和田园风光不复存在,无法形成新型城镇的亮点。三是小城镇地方特色不明显。主要表现在不少小城镇依然采用沿路开发拓展的模式,小城镇建设千篇一律,地方特色不明显。

    5、机制体制创新的力度不够。要稳步推进新型城镇化建设,妥善解决以上存在的问题,实现以人为本、提升人居环境品质的目标,就必须从机制体制上进行突破和创新。通过调研发现,部分中心城镇发展到一定的规模,现有的行政管理体制已难以推动这些中心城镇的进一步发展。如浏阳大瑶镇、宁乡花明楼镇等中心城镇的规模已达到边远地区县级城市水平,但由于受乡镇管理权限的约束,这些城镇在行政管理人员保障和财力支撑等方面已不能满足社会发展的需要。根据长沙市城市总体规划,未来全市将增加510万人小城镇5个,15万人小城镇24个,以后这种来自运转和社会管理方面的压力必将日益凸现。此外,在探索生态补偿机制、完善城乡一体化的社会管理体制、缓解新型城镇化建设中的土地供需矛盾等方面也有待进行机制与体制的创新。

三、推进人居环境品质建设的对策与建议

    (一)以宏观规划为引领  构建科学合理的城镇发展格局

    一是要科学制定新型城镇化发展战略规划。落实中央十八大新型城镇化思路,充分发挥规划在新型城镇化中的综合性、科学性和前瞻性作用,绘就长沙特色城镇化的绚丽蓝图。建议对《长沙市市域城镇体系规划》进行修编,从宏观上统筹市域新型城镇化建设。通过规划强调长株潭城市群引领,以之为城镇化主体形态,保持“四化”同步,注重城镇化质量,强化长沙市的核心城市辐射,注重浏阳、宁乡中等城市及小城市、中心镇的带动作用。在以后的城镇化建设中,要注重5个小城市(灰汤镇、大瑶镇、永安镇、铜官镇、暮云镇)、5个中心镇(金井镇、镇头镇、流沙河镇、沿溪镇、花明楼镇)、5个特色镇(开慧镇、乔口镇、沩山乡、大围山镇、莲花镇)的示范带动,树立标杆,带动市域城镇化全面发展。二是通过规划体系的全覆盖和规划方式创新,保障人居环境建设的实施。将城乡规划的总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、村庄规划覆盖到市域全部,使规划体系全覆盖。将人居环境的要素要求融合到城乡规划的各个规划层次,成为法定性文件和建设实施的依据。为科学布局城镇发展,不但要编制好城镇规划,也要编制好土地利用规划、综合交通规划、生态建设规划、产业发展规划、历史文化保护规划、环境保护规划,以全面提升人居环境的品质建设。推行“多规合一”,使不同部门编制的不同规划在统一的空间层面进行,形成规划建设一张图,保障新型城镇化可持续与统筹协调发展。三是统筹城乡生产要素布局,推进就地城镇化。通过规划引导,推动城市生产要素向农村合理流动,构建要素配置长效机制。在政策制定、项目安排上,采取有效措施,切实推动城市资金、技术、人才、管理、信息等生产要素更多流向小城镇、农村,支持其产业和社会事业发展。建议将中心城市的一部分职能转移到小城镇,成为带动小城镇发展的引擎,推动小城镇发展。实现就地城镇化,解决中心城市承载压力,破解留守人口的社会难题,从而提升区域人居环境质量。建议在暮云规划建设长株潭三市共享的融城商业中心、长株潭体育中心等大型公共设施,在灰汤规划建设会议培训基地、康复疗养基地等城市配套服务设施,在开慧、金井、乔口规划建设蔬菜研发中心、农副产品基地、生产养殖交易基地等,在铜官、永安、大瑶等乡镇规划职业院校和科研机构用地,形成“产学研”一体化基地。四是强化规划的科学性和实施效果。首先要加强规划师队伍建设,着力培养一批既熟悉城市发展规律,又懂经济社会发展规律,并能把握城镇化发展规律的规划大师。针对基层规划力量薄弱情况,加强村镇规划工作者的技术培训,组织小城镇规划委员会。其次强化专家在新型城镇化规划中的作用,充分尊重专家的意见,加强规划的科学决策和理性选择,有必要将专家“一次参与”转变为“长期参与”,明确专家的长期责任。再次加强规划实施的监督与反馈。加强规划实施的延续性,人大通过后报上级政府批准,就应严格执行,对确有必要的修编应严格依法进行,杜绝“一任领导,一任规划”。强化规划信息公开制度,增加规划信息透明度,树立“城市是每个人的城市,规划是每个人的规划”的理念,畅通公众参与规划的途径。保障人居环境品质建设的科学性,实实在在惠及老百姓。

    (二)以生态环境为依托  打造品质优美的人居环境

    青山、碧水、蓝天,是品质优美人居环境的象征,也是新型城镇化建设的方向。我市应以建设“生态城市、智慧城市”为目标,努力提升人居环境,改善人们生活品质。一是要加强区域山水骨架生态网络的保护和建设。我市有许多独特的山水自然肌理,如湘江、浏阳河、岳麓山、沩山、大围山。在新型城镇化建设过程中,要保护好赖以生存的农田、山体、湿地、自然保护区、风景名胜区、森林公园等,保持区域生态多样性。按照《长沙市基本生态控制线规划》,依托山脉、河流水系,划定区域的绿廊、水廊、风廊,改善区域生态人居环境。加强生态基础设施建设,要加大对《长沙市林业生态圈规划》、《长沙市城市总体规划》等所确定的森林公园、湿地公园、自然保护区、环城林带、碳河公园等的保护与修复力度。二是加强城市公园绿化建设。长沙是全国有名的“火炉”之一,要改善这种恶劣的酷暑环境条件,必须以科学发展观为统领,体现“以人为本、贴近民众、服务民生”的原则,持续加强城市绿化建设,增加城市绿量。落实好省政府办公厅《关于开展城市绿荫行动的通知》,达到“2015年,全省县以上城市林荫道路的比例超过70%,林荫广场和停车场比例超过60%,林荫小区和庭院的比例超过50%”的要求。鉴于老城区绿地缺乏的客观事实,建议加强垂直立体绿化,见缝插针,利用街旁、屋顶、立交桥、道路进行绿化,6层或18米以下城市新建建筑应实施屋顶绿化工程,并与主体建筑同步设计、同步施工、同步验收。道路绿化带应根据不同区域和位置进行植物配置,做到一路一景,绿化植物以冠大荫浓的乔木为主。城市新区和外围,以对接区域生态网络为目标,通过保山、保水、保树,按标准建设公园绿地体系,实现“300米见绿、500米见园”。同时,城市公园绿化建设要贯彻节约型、生态型和功能型的理念。建设节约型公园绿化,以“节地、节水、节材”和“减少城市热岛效应、减少城市空气和水体污染、减少城市建筑和基础设施能耗”为核心,要推广集雨型绿地建设,尽量使用透水透气的环保型材料,减少硬质铺装使用比例。优先使用栾树、香樟、桂花树、玉兰等苗圃培育的乡土植物种苗,通过科学配置,营建以乔木为骨干的复层植物群落,减少单一草坪应用,节省建设、养护成本。建设生态型公园绿化,强化城市内自然山体保护和绿化,纠正随意改变自然地形地貌、挖湖堆山、拦河筑坝、截弯取直、护坡驳岸过度硬化等建设行为。建设功能复合的公园绿化,通过系统布局和结构调整,实现城市公园绿化生态、景观、游憩、文化、科教、防灾等多种功能的综合协调。三是强化政府在城市绿化建设中的主体作用。城市绿化建设应当走市、区(县)两级政府投资为主的建设模式,学习上海、广东等地的经验,推广大河西先导区洋湖垸、梅溪湖等开发模式,先配套(建设公园绿地)后开发(房地产),发挥公园绿地的最大经济和社会效益。对只顾挖山卖地,挤占公共绿地,不管公园配套建设的违法行为进行严肃查处。杜绝将城市公园建设为小区内部游园的情况。建议以政府为主体,加大资金投入,对公园绿地的历史欠账进行清理补建,制定公园绿地近期建设规划,启动一批公园绿地建设项目,提升人居环境品质。四是推进绿道建设,挖掘生态绿地与公园绿化的运动休闲功能。学习国外绿道建设经验,推广珠三角绿道建设模式,建议将绿道建设为长沙市宜居城市的名片,使绿道骑行成为长沙群众的标志体育休闲活动之一。建议尽快推进建设已确定的12条绿道,远期将区域性绿道、郊野型绿道、都市型绿道覆盖到全市森林公园、生态保护区、风景名胜区、湿地公园、名村古镇等。

    (三)以“两型社会”为标杆  注重资源节约与环境保护

    一是减少城镇的三废排放。对污水处理、垃圾处理等环境基础设施的建设和经营模式进行调整,切实减少城镇的三废排放。加快污水处理厂建设,对污水处理厂的工艺进行定期改进,对排放的水质需进行有效的成份控制,实现污水的全收集、全处理,有效降低污染物对河流水体及生态环境的破坏。减少人类活动废物排放,加强废物的处理,积极实行垃圾“三级分类、逐步减量”的分类回收处理模式。乡镇居民点有机垃圾要就地降解处理,化整为零,减少垃圾转运费用。二是合理高效利用水资源。在区域内统筹合理分配水资源,降低工业用水量,提高水资源的重复利用率。实行科学灌溉,减少农业用水浪费,回收利用城市再生水。调节水源流量,增加可靠供水。加强水资源管理,制定合理利用水资源和防止污染的法规。提高民众的节水意识,减少用水浪费严重和效率低下的状况。三是推动绿色建筑发展。建立从方案、设计、施工、验收等全过程建筑节能监管机制。国有投资项目及2万平方米以上的大型公共建筑应选择一种以上可再生能源,新建12层以下(含12层)的居住建筑应统一设计和安装太阳能热水系统。我市行政区域内新建、改建、扩建的城市主、次干道,城市轨道交通、隧道,城市大、中型桥梁,新建占地面积1000平方米以上的城市广场、公园、风光带及公共绿地、大、中型污水处理项目原则上均应按照绿色市政标准建设。国有投资项目中2万平方米以上的大型公共建筑和20万平方米以上的小区都要按不低于绿色一星级标准建设。

    (四)以公共服务为平台  提升城镇居民的生活质量

    通过规划引导,统筹城乡公共服务设施均等化,解决小城镇及周边农村基础设施缺乏、公共服务水平低的状况。一是要加大对小城镇基础设施的投入。合理优化现有小城镇交通格局,科学制定小城镇管网规划。让大中城市的道路交通、给排水、电力电讯、煤气管道等基础设施向小城镇延伸。二是要注重城乡教育资源的公平配置。在学校布局、合格学校建设、师资力量配置等方面向农村倾斜,加大对乡镇义务教育经费的保障力度。三是要健全城乡医疗卫生服务体系新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜,推进县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设,每个县(市)至少要有一所县级医院达到二甲以上水平,全面完成乡镇卫生院房屋和设备配套建设。建立城市医院对口支援农村医疗卫生的长效机制,采用托管、设立分支机构和双向转诊等形式,加强城乡医疗机构之间的联系,切实解决农村医疗设施缺乏和技术服务水平低的问题。四是要统筹城乡文化体育设施建设。合理规划建设图书馆、博物馆、文化馆、影剧院、体育场馆等公共文化设施,每个乡镇要建设公共文化站,每个行政村要建设文化活动室,配置相应体育设施。使城乡居民共享文化发展成果,全面提升城乡居民生活质量。

    (五)以人文环境为灵魂  彰显湖湘城镇地方特色

    新型城镇化建设,要注重人文环境保护,挖掘地方特色资源,延续湖湘文化历史底蕴,彰显新型城镇地方特色。一是要强化以“山、水、洲、城”为格局的长沙老城区的保护。加强对天心阁--至岳麓山视廊的保护控制,按规划严格控制区域内建筑高度。加大对文物建筑和历史街巷保护的力度,使他们免受城市棚改的破坏,为子孙留下城市的记忆。二是要重视湖湘文化的传承。要抓住小城镇地方文化、特色产业、民风民俗等不同特色要素,注重历史文化的原真性、可读性和延续性,进行准确定位,为小城镇自身发展注入灵魂和活力。可借鉴靖港、榔梨、乔口等古镇建设经验,再挖掘打造一批历史人文价值深厚的特色城镇。三是要体现新型城镇的地方特色。对于历史人文景观不突出的小城镇,要强调地域特色和生态田园理念,挖掘人文内涵,打破千篇一律、风格雷同的建设模式。通过塑造现代、简朴、素雅的建筑,或者利用原有地形地貌打造具有生态理念的“城中村、“村中城”,建设一批形象美、品质优、可持续发展的现代新型城镇。如莲花镇、光明村的小城镇风貌便独具地方特色和吸引力。

    (六)以土地资源为载体  为人居环境建设提供支撑

    一是要科学合理、因地制宜制定土地利用规划。在完善公共基础设施、明确产业定位、突出产业特色、保护生态环境、节约集约利用土地的前提下,合理确定建设用地的规模,科学制定基础设施用地、产业发展用地、商业用地、住宅用地、公共绿地及水域等各类用地的布局和规模。二是要加快推进农村土地整理步伐。利用城乡建设用地增减挂钩的办法,将农村的建设用地向小城镇集中。一方面满足小城镇各类建设用地的需求;另一方面为实现将农村人口逐步向小城镇转移提供先决条件。三是根据小城镇的人口增速及社会经济发展预测,科学制定年度土地征收及供应计划。目前,我市规划建制镇的建设用地中相当一部分还是集体建设用地,特别是一些规划建制镇周边的住宅用地,绝大多数为集体建设用地。要实现土地利用的集约化、价值的最大化,其最佳途径是将这些集体建设用地征收为国有土地,经过土地前期开发后逐步推向市场。四是着力推动农村集体土地的流转。推动农用地的流转,将释放的农村劳动力向小城镇转移。推动集体建设用地的流转,将产业向农村转移,缓解建制镇用地指标紧张的压力。通过土地流转完善农村基础设施,打造宜居优美环境,实现建制镇与农村社会、经济及生态环境的协调发展。

    (七)以机制体制创新为突破  全面提升新型城镇品质建设

    一是加快强镇扩权的政策试验。建议赋予部分发展较快的中心城镇与县级政府基本相同的行政管理权限,明确为副县级建制。赋予重点乡镇和特色乡镇在城镇管理方面的部分执法权,允许城镇在被核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备,缓解国土、规划、环保等方面建设管理压力。赋予镇级政府规划、配置区域内生产要素以及收支项目建设资金的权力。二是探索生态补偿机制。对湘江、浏阳河、捞刀河、沩水河等流域内现有乡镇的经济发展模式进行调整,上游作为原生态保护区,封山育林,严禁采伐。建立流域生态补偿机制,按照污染者付费、受益者补偿的原则,积极探索生态受益地区向生态保护地区提供经济补偿的办法,提升区域生态承载力,改善人居环境。三是建立城乡一体化的社会管理体制。加快建立新型社区管理体制,按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则,稳步推进镇村体制向街道社区体制的转变,将社区服务延伸到中心村。建立城乡一体的公共服务管理体系,推动公安、司法、建设、城管、安监、计生等领域的管理由城市向农村社区延伸,使农村居民与城市居民享受同等的社会公共服务。四是加快农村土地制度改革,缓解新型城镇化建设中的土地供需矛盾。如建立农村土地整理节余用地指标上市交易制度;尝试集体建设用地上市流转制度;探索农村转移人口以地换房、以地换钱的模式;简化集体建设用地征收为国有建设用地的程序和手续。