关于加强我市城市绿地建设与管理的建议

近年来，长沙市提出了“宜居城市”、“幸福城市”、“创业之都”的建设目标，并且成为了“两型社会”试验区，这些均离不开高质量的城市绿地建设。为了加强我市的城市绿地建设与管理，在中共市委统战部的统一协调下，由九三学社长沙市委牵头，联合市园林局、城乡规划局等有关单位，就我市城市绿地建设与管理问题进行了调研，在深入分析现状及存在问题的基础上，有针对性地提出了我市城市绿地建设与管理的对策与建议。

一、现状与问题

近年来，长沙市委、市政府高度重视城市绿地的建设，取得了显著的成绩。至2010年底，我市城区绿地总量达到了8598公顷，比2004年翻了一翻，城市绿地率为31.6%，绿化覆盖率为36.23%，人均公园绿地10.26平方米。尽管我市城市绿地的建设在近5年内取得了较快的发展，但是与国家平均水平和国内兄弟城市相比，还有一些差距。

1、人均公园绿地指标不高

我市公园绿地在人均指标方面并不高，作为园林城市该指标比全国城市的平均水平还低，与同档次的兄弟城市相比，也不具备任何优势。

表1 2010年同类型城市建成区人均公园绿地指标比较

2、公园绿地空间分布不均，体系不够完整

我市2010年共有公园绿地538个（块），这些公园绿地存在空间分布不均，布局不合理等问题。第一，从行政区分布看，岳麓区和开福区较好，分别为16.14和14.98平方米，其他区较差，特别是芙蓉区只有2.72平方米。第二，从新老城区分布看，新城区比老城区具有明显的优势。在老城区，市民在居住区周边很难找到一处休闲和锻炼的绿地。第三，从内部组成体系看，我市的大型公园较多，而中型公园（如社区公园）和小型休闲绿地（如街旁绿地）存在的“断层”现象。上述问题直接导致了城区出现大量的服务空白区；影响了公园在改善城市小气候方面的功能发挥，加剧了城市的热岛效应；同时也给城市的防灾工作带来了极大风险和困难。

3、管理职能分割，监管体系混乱

目前，我市在城市绿地的规划、建设、管理和养护方面，存在管理职能分割、职责交叉、各施其政的局面。近年来各区和各相关重点工程配套建设建成了大量绿地，但因园林体制不顺的原因，造成了绿地建设发展不平衡，部分绿地建设主体不明确、建设滞后的局面。

4、法规建设落后，执法缺乏力度

首先，我市在城市绿地建设与管理方面的地方性法规及标准、规范等方面的建设非常落后。如我市的城市绿化条例（1997版）至今已实施14年，已远不能适应我市发展的需要。其次，在绿线控制方面，在局部地区常有突破、侵占绿线、改变城市绿地用地性质的现象，例如在浏阳河风光带、车站南路等地均出现了突破的现象。另外，因城市绿地的执法管理没有专业的园林执法队伍，对城市绿地的保护缺乏力度，对于违反法规和规范标准的行为只能加以劝解，却无法进行“依法管理”。

5、建设经费短缺，缺乏稳定渠道

首先，我市政府财政投入资金偏小。与城市其它基础设施建设费用相比较，我市历年的城市绿地建设资金投入量相对偏低，一些重点绿化工程不能按计划完成。在绿地养护方面，在项目方负责一年的保养期过后，移交给区一级管理，绿地的后续养护往往跟不上，费用缺口较大。其次，我市没有探索和营造出与城市绿化行业相匹配的行之有效的多元化投资体系。这造成了许多近期规划实施的工程如西湖文化公园、后湖公园、圭塘河风光带等无法按期实施建设。一些居住区公园如圣爵公园、雨花公园、桂花坪公园等目前也只是将其用地进行控制,多呈原始林地自然状态。

二、对策与建议

为了解决上述问题，现对我市城市绿地建设提出以下对策和建议。

1、加大老城改造，完善公园体系

第一，在中心城区对原有用地结构进行“梳理”，调整各项建设用地，新建几个较大的中心绿化广场（例如已有的五一广场），作为“城市客厅”。第二，采取“拆违建绿”、“腾地兴绿”、“拆墙透绿”、“见缝插绿”的办法进行绿化建设；第三，在旧城改造中，规划部门应严格按照国家规范要求，配足（甚至适当超量）绿地指标和公园绿地；第四，对旧城区已规划布局的公园绿地，应采取土地置换的方式，分步实施建设，以改善旧城区的人居环境。第五，加大对现有公园维护管理投入，对公园进行提质改造，提高和改善公园环境品质，逐步解决目前公园以创收谋生而影响公园环境品质的问题。

2、理顺部门职能，推动体制改革

第一，理顺城市绿化管理体制和部门职能，积极推动体制改革。改变目前这种多家管理、管理不归口、职责有交叉而造成的绿地保护、绿地管理、绿地建设难以到位的现状。第二，实行市、区对口管理，即市园林管理局对口区园林管理局实行业务指导。所有城市绿地建设均实行专业化管理，按城市绿地系统规划给予实施，按专业技术规范建设，以保证建设质量，提高投资效益。

3、加强法规建设，实行法制管理

第一，尽早出台地方性法规、标准和规划。根据城市发展的最新要求，出台新的地方性标准和规定；及时启动《长沙市城市绿地系统规划》的修编工作，尽早出台《长沙市城市绿线保护规划》。第二，严格执行城市相关规划。加强城市绿地规划和建设中的管理力度和执法力度，尽最大可能减少城市绿线控制中的人为干扰因素。第三，加强城市绿线的管理力度和执法力度。城市绿地不得随意改作他用，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设；严禁将城市绿地系统中已规划预留的绿地被侵占或随意改变其用途。

4、明确建设主体，保障建设资金。

第一，建立以政府投入为主体的绿地建设资金来源保障机制。第二，实行绿地建设“谁投资、谁受益”的辅助投入机制。第三，推行“绿化配套附加费机制”。借鉴教育配套附加费的成功做法，将城市绿化建设纳入到城市基础设施范畴。第四，以土地储备为手段，用先建绿地改善环境而使地价升值的办法先筹备部分土地来筹集绿地建设资金。第五，要按照国家有关法规，出台相关绿化补偿费收缴办法，依法收取国家规定的城市绿化费和绿化补偿费，专款用于城市绿化建设。