关于加强我市城市绿地建设与管理的对策与建议

    绿地建设是一座城市的百年大计，从某种意义上说，城市绿地建设与城市的品味、档次乃至城市的经济发展具有非常密切的关系，绿地能改变城市的环境与质量，能创造高品质的城市环境与质量，能够推动城市的经济增长和整体发展,近年来，长沙市提出了“宜居城市”、“幸福城市”、“创业之都”的建设目标，并且成为了“两型社会”试验区，这些均离不开高标准和高质量的城市绿地建设。城市绿地包括城市各类公园、居住区绿地、单位绿地、道路绿地、生产防护绿地、风景名胜区、植物覆盖较好的城市带用地等。为了加强我市的城市绿地建设与管理，在中共市委统战部的统一协调下，由九三学社长沙市委牵头，联合市园林局、城乡规划局等有关单位，就我市城市绿地建设与管理问题进行了调研，在深入分析现状及存在问题的基础上，有针对性地提出了我市城市绿地建设与管理的对策与建议。

    一、现状与问题

    近年来，长沙市委、市政府高度重视城市绿地的建设，取得了显著的成绩。至2010年底，我市绿地总量达到了8598公顷，比2004年的4382公顷几乎翻了一翻，城市绿地率为31.6%，绿化覆盖率为36.23%，人均公园绿地达到了10.26平方米。全市现有公园22个（不含小区游园、社区公园、街旁绿地）。尽管我市城市绿地的建设在近5年内取得了较快的发展，但是与国家平均水平和国内兄弟城市相比，还有一些差距。

    1、人均绿地指标不高

    虽然近几年城市绿地总量增长迅速，但人均公园绿地指标并不高，因为增加的绿地面积被新增城市人口进行了分摊，我市作为国家园林城市其建成区绿化比全国城市平均水平还低，与国内同档次的兄弟城市相比，也不具备任何优势，如果与国际上“城市环保要求和良好城市生态” 人均公园绿地在40平方米以上的标准相比，我市的差距仍旧非常巨大的。

 表1 2010年同类型城市建成区人均公园绿地指标比较

 2、公园绿地空间分布不均，体系不够完整

    公园绿地是城市绿地的主体，它在城市中的分布是衡量一个公园选址布点是否合理的一个重要指标，公园绿地分布不均直接影响到公园的使用效率，同时也极大地影响着城市公园对改善城市小气候环境功能的发挥经调研，我市2010年共有各类公园绿地538个（块），总面积为2522.4公顷，公园绿地总面积占建成区总面积的9.26%。目前，这些公园绿地存在空间分布不均，布局不合理，使用效率差等问题。第一，从行政区分布看，岳麓区和开福区较好，其他区（特别是芙蓉区）较差。例如，在人均公园绿地面积方面，开福区和岳麓区分别为16.14和14.98平方米，天心区和雨花区分别为7.6和6.0平方米，而芙蓉区则只有2.72平方米。第二，从新老城区分布看，新城区比老城区具有明显的优势。我市老城区包括了天心区北部、雨花区北部、芙蓉区西部、开福区南部，这些地方几乎没有一处面积超过10公顷的大型公园，小型的社区公园和街旁绿地也非常少见，市民在居住区周边很难找到一处休闲和锻炼的绿地。第三，从内部组成体系看，我市的大型公园较多，而中型公园（如社区公园）和小型休闲绿地（如街旁绿地）存在的“断层”现象非常严重，内部体系非常不完整。

    上述问题如果不予以及时解决，将严重阻碍着我城市绿地的未来发展，它会直接导致了以下严重的后果：首先，公园绿地空间分布不均，直接导致大量空白区的出现（按照建设部园林城市复查小组提供的遥感数据，目前约有54%的区域处在公园绿地服务空白区），市民就近休闲的要求不能满足。其次，老城区缺乏大型公园，直接影响了公园在改善城市小气候方面的功能发挥，加剧了城市的热岛效应。据报道，目前我市的城市热岛效应已经超过了武汉、南京，几年时间，从“小火炉”跃升为了“大火炉”。再次，中小型公园绿地的缺失，严重影响了市民短距离、日常性的近休闲游憩的需要，如市民晨练，饭后休闲散步等。最后，承担着防灾避险功能的城市绿地，其分布不均给城市防灾工作带来了极大风险和困难，万一我市发生特大的灾害，如地震、火灾等，将会出现市民“无处可躲、无处可逃”的被动局面，这势必造成巨大的生命和财产损失。

    3、管理职能分割，监管体系混乱

    目前，我市在城市绿地的规划、建设、管理和养护方面的工作，涉及到的行政部门主要有市规划局、园林局、住建委、城管局（包括区园林局）。其中市规划局和园林局负责城市绿地系统规划和城市绿线控制保护规划及规划方案审批，市住建委负责城市大型园林绿地的建设，市城管局及其下属的区园林部门则负责对已建绿地的日常管理和维护。这种管理体制造成城市绿化管理职能分割、职责交叉、各施其政的局面，城市绿地建设、绿化管理和绿地保护难以到位。

    另外，我市城市绿地建设缺乏统一的监管机制和质量保证机制。近年来各区和各相关重点工程配套建设建成了大量绿地，但因园林体制不顺的原因，全市缺乏统一的管理体制、缺乏系统的监管体系，按照节约型园林建设的要求来衡量还相距甚远，也造成了绿地建设发展不平衡，部分绿地建设主体不明确、建设滞后的局面。

    4、法规建设落后，执法缺乏力度

    首先，我市在城市绿地建设与管理方面的地方性法规及标准、规范等方面的建设非常落后。我市的城市绿化条例（1997版）至今已实施14年，已不能适应我市发展的需要，另外，我市在垂直绿化、屋顶绿化的鼓励措施、有效绿地面积折算，架空层的绿化覆土厚度，绿色生态廊道的宽度的确定等方面，均没有制定自己的地方性标准给予指导，导致城市绿地的建设与管理方面“无法可依”的局面。

    其次，在绿线控制方面，市内绿线控制的总体实施状况尚可，但是在局部地区则常有突破、侵占绿线、改变城市绿地用地性质的现象，比如，在浏阳河风光带、车站南路等地，控制绿线有不少地方出现了突破现象。

    另外，因城市绿地的执法管理没有专业的园林执法队伍，对城市绿地的保护缺乏力度，对于违反法规和规范标准的行为只能加以劝解，却无法进行“依法管理”。

    5、建设经费短缺，缺乏稳定渠道

    首先，我市政府财政投入资金偏小。城市绿地作为城市唯一有生命力的基础设施，属于社会公共产品，提供的主体属于政府。与城市其它基础设施建设费用相比较，我市历年的城市绿地建设资金投入量相对偏低，一些规划中的大中型绿化重点工程不能按计划完成。例如浏阳河风光带、圭塘河绿化带、铁路和高速公路隔离带等等，这些重点工程基本上要落后计划建设5年以上。这种状况远远不能适应和满足我市城市建设高速发展和高品质建设的需要。同时，在绿地养护方面，在项目方负责一年的保养期过后，移交给区一级管理，绿地的后续养护往往跟不上，费用缺口较大。

    其次，我市绿地建设的资金来源缺乏保障机制，社会投资渠道非常有限。我市至今仍然没有探索和营造出与城市绿化行业相匹配的行之有效的多元化投资体系，这种状况是不能适应市场经济发展要求的。造成了许多近期规划实施的西湖文化公园、后湖公园、含浦公园、树木岭公园、开福寺公园、环保公园、圭塘河风光带、浏阳河风光带、洪山公园等无法按期实施建设。一些中型的居住区公园如圣爵公园、雨花公园、桂花坪公园等等的选址目前也只是将其用地进行控制，大多呈原始林地的自然状态，内部的休闲娱乐配套设施尚未进行建设。

    二、对策与建议

    1、思想高度重视，提升战略地位

    近几年来，尽管我市城市绿地的建设取得了显著的成果，但是在思想意识上绝不能放松，应客观现实地看到我市的水平与先进城市的巨大差距。政府要从战略高度和长远角度来看待城市绿地建设，要将城市绿地建设提升到城市发展的战略高度，认识到城市绿地建设直接影响着城市的可持续发展，影响着城市的综合竞争力，影响到城市的人居环境，影响到我市“宜居城市”和“两型社会”试验区的建设。我们只有在思想上给予了高度重视，我市的“宜居城市、幸福城市、创业城市”才能得以顺利的实现，“两型社会”和“低碳城市”的建设才能有良好的生态根基。

    2、加大老城改造，完善公园体系

    老城区绿地严重不足已经成为了我市城市绿化的“软肋”和“短板”。在这方面，我们可以积极学习沈阳和上海的经验，结合旧城改造和棚户区改造推动中心区绿地的建设。第一，在中心城区对原有用地结构进行“梳理”，降低人口密度，调整各项建设用地，切实降低建筑密度，新建几个较大的中心绿化广场（例如已有的五一广场），作为“城市客厅”。第二，采取“拆违建绿”、“腾地兴绿”、“拆墙透绿”、“见缝插绿”的办法进行绿化建设；第三，在旧城项目改造中，规划部门应严格按照国家相关规范要求，配足（甚至适当超量）必需的绿地指标和公园绿地，尽一切可能提高旧城区中社区公园、小游园和街旁绿地的数量；第四，在旧城改造中，增加绿块个数、提高绿地均匀度的同时，还应结合专类公园（如开福寺公园、马王堆遗址公园、贾谊纪念公园等）的扩建，积极开辟面积较大的公园绿地，提高旧城区绿地的集中度，发挥城市绿地改善周边小气候的作用；第五，在旧城区已做出规划布局的公园绿地，应采取土地置换的方式，分步实施建设，及时同步地建设好在改造过程中预留的绿地，完善绿地的配套设施，改善旧城区的人居环境，提高旧城区公园绿地的使用效率。

    另外，在稳定城市大型公园的基础上，充分结合城市用地格局和肌理，因地制宜，大力加强社区公园和街旁绿地等中、小型公园绿地的建设力度，努力提高它们的数量，补齐公园“短板”。使得大、中、小型公园绿地的数量呈现合理的比例，完善公园绿地的内部体系，提高公园绿地的使用率和生态效益。

    3、理顺部门职能，推动体制改革

    第一，要理顺城市绿化管理体制和部门职能，积极推动体制改革。全市由四家管理变为一家统一管理，明确责权。统一规划、统一标准、统一要求、统一监管。改变目前这种多家管理、管理不归口、职责有交叉而造成的绿地保护、绿地管理、绿地建设难以到位的现状。

    第二，实行市、区对口管理，即市园林管理局对口区园林管理局实行业务指导。所有城市绿地建设均实行专业化管理，按城市绿地系统规划给予实施，按专业技术规范建设，以保证建设质量，提高投资效益。

    4、加强法规建设，实行法制管理

    第一，尽早出台地方性法规、标准和规划。一是需要对以前颁布的不能适应现在发展要求的法规进行及时修订，《长沙市城市绿化条例》的修订应尽快提上日程。二是需要根据城市发展的最新要求，出台新的地方性标准和规定，如《长沙市城市绿化标准》、《长沙市城市垂直绿化规定》等，做到城市绿地的建设与管理能够“有法可依”和“有标可循”。三是及时启动《长沙市城市绿地系统规划》的修编工作，尽早出台《长沙市城市绿线保护规划》。在城市总体规划修改的同时，进一步完善我市城市绿地系统规划，并将2007年所做的《城市绿线保护规划》尽快出台，为更科学合理地规划好、管理好城市“绿线”提供重要的法规依据。四是尽快启动《城市控制性详细规划》的提升，落实城市总体规划的绿化用地，并在控规提升中适当增大绿地面积指标。

    第二，严格执行城市相关规划。如《城市控制性详细规划》、《城市绿地系统规划》、《城市绿线保护规划》等。加强城市绿地规划和建设中的管理力度和执法力度，尽最大可能减少城市绿线控制中的人为干扰因素，防止城市绿线控制突破现象的发生，杜绝对现有绿地（如街旁绿地）的侵占和绿地用地功能的改变。规划的变动与修改应严格按照国家有关程序进行，维护规划的权威性。

    第三，加强城市绿线的管理力度和执法力度。一是城市绿地不得随意改作他用，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设。二是严禁将城市绿地系统中已规划预留的绿地被侵占或随意改变其用途。对于城市公益性设施建设确实需要占用绿地的，应严格履行相关审批程序，并根据谁占用谁补偿的原则，要给予绿化补偿。三是定期组织对城市绿线管理进行督查，落实调整的绿地面积是否兑现、项目建设配套绿化面积是否落实、调整后的绿地建设承诺是否实施等等。四是设立专门的举报电话和举报网站，接受市民的举报和投诉，动员全社会力量制止侵占绿地、随意改变绿地用途和性质的行为，严肃查处擅自侵占绿地、乱伐绿化树木和破坏城市绿地的违法行为。

    第四、规范绿线行政审批。严格改变绿地行政审批，在绿地调整审批中坚持以下原则：一是坚持原则上绿地不调减的原则，二是等面积调整绿地分布更合理的原则，三是调整绿地有利于加快绿地建设的原则，四是坚持有利于保护山形水体植被的原则。

    5、保障建设资金，明确建设主体

    第一，稳定的建设资金是城市绿地实现预定建设目标的关键。一是建立以政府投入为主体的绿地建设资金来源保障机制。建议每年将城市绿地建设资金列入各级政府年度财政支出计划，并按项目落实到位。二是实行绿地建设“谁投资、谁受益”的辅助投入机制。实行与城市开发建设滚动开发，同步建设的原则。即城市成片开发建设时，将其区域内公园绿地建设列入出让成本要求开发商按规划同步实施建成绿地。三是推行“绿化配套附加费机制”。借鉴教育配套附加费的成功做法，将城市绿化建设纳入到城市基础设施范畴，推行配套附加费收缴机制，例如可以取建设项目总投资的2‰作为绿化附加费，以解决我市长期绿化费用不足的问题。四是要按照生态优先的原则，以土地储备为手段，用先建绿地改善环境而使地价升值的办法先筹备部分土地来筹集绿地建设资金。五是要按照国家有关法规要求，迅速出台相关绿化补偿费收缴办法，依法收取国家规定的城市绿化费和绿化补偿费，专款用于城市绿化建设。

    第二，科学制定城市绿地建设计划。参照上海、深圳等地的公园绿地建设经验，建议由市园林局负责对城市绿地建设质量和进度进行评估，提出年度城市绿地建设的指标和建议，提交市政府审议，市政府按国家和省、市城市绿化法规的要求，将城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，以及责任单位绩效目标考核范围。使城市绿化建设能按步实施，提高绿地建设的可行性。

    第三，明确全市绿地建设主体。按照城市绿地系统规划对公园绿地的定位，凡是市级大型公园由市一级政府牵头负责，凡是区级公园和社区公园建设由区一级政府牵头负责。凡是市政、道路建设配套的道路、广场、防护绿地、小游园绿地建设，由项目建设单位负责。凡是单位、居住区等配套绿化建设（包括其范围内的公园绿地）由其单位负责。