2009年4月，党中央、国务院下发《关于深化医药卫生体制改革的意见》。随后，国务院、省委省政府相继下发《深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，并多次召开医改工作动员部署会议。卫生部制定和下发了《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》，基本公共卫生服务项目也从由6大类增加为11大类42项。长沙市人民政府办公厅于2011年制定下发了《关于推进基层医疗卫生机构综合改革的实施意见》（长政办发〔2011〕102号）。然而，这些政策是否得到真正落实，基层医疗卫生机构能否真正具备履行基本公共卫生服务能力，还存在哪些困难和问题。为此，九三学社长沙市委,组织部分社员到芙蓉区、天心区、宁乡县、浏阳市进行了深入调查，通过听取当地卫生局的汇报，深入社区卫生服务中心（乡镇卫生取院）现场调查了解。现将调研情况报告如下，供市委、市政府和相关部门决策参考。
一、全市基层医疗卫生机构基本情况
长沙市有户籍人口651万，常住人口704万。全市设置乡镇卫生院110所，行政村卫生室1366个，城市社区卫生服务中心57个，社区卫生服务站194所。基层医疗卫生机构工作人员9755人，其中专业技术人员8656人（含卫生专业技术人员8260人），具备执业资格证4922人，其中，执业医师2335人，执业助理医师1870人。学历构成：本科及以上1520人，大专4562人，中专2486人，无学历1187人。职称构成：高级154人，中级1034人，初级6127人。
二、存在的困难和问题
（一）防保队伍人数不足，服务管理水平有待提高
一是编制偏紧。目前我市乡镇卫生院一般按照每千名服务人口1.2人，社区卫生服务中心一般按照每千名服务人口0.8人标准核定编制，这是全省基层医疗卫生机构编制标准的最低要求。长沙作为省会城市，流动人口较多，基本医疗和公共卫生服务工作量大，基层医疗卫生单位卫生技术人员明显不足，难以较好完成基本医疗卫生服务。二是队伍不稳，人才留不住。目前乡镇卫生院和社区卫生服务机构采取“定岗定编不定人”的做法，普遍缺乏长期稳定的聘用机制，基层医务人员缺乏归属感，工资晋级、职称晋升没有畅通的渠道，有技术的专业人员不愿来，一些优秀人才人员更难以留住，全市基层医疗卫生机构的高级卫生专业技术人员仅占1.86%，中级职称也只有12.5%，导致防保队伍能力不足，服务水平较低。三是个别单位还存在“在编不在岗”的情况。四是缺乏高水平人力资源管理人才，决策摸脑壳，办事凭感觉。
(二)经费不足 服务质量难提高
我市基本公共卫生服务经费主要按常住人口数以25元/人的标准下拨，而现实存在的大量流动人口缺乏基本的公共卫生服务经费保障，这种现象在城乡结合部以及大型批发市场聚集地尤为突出，有的社区流动人口数量远远大于本地人口，在计算人口基数时，实际服务人口数与上级下拔经费所计人口数相差较大，也导致基层经费紧张的原因之一。据了解，我市基本公共卫生服务25元/人经费中，70%的经费用于工作人员的工资和绩效奖励，不到30%的经费用于免费服务项目的开支，服务质量难以提高。在个别私人承包的基层卫生服务机构，还存在套取挪用上级拨款的现象。
(三)运行负担过重 基层医疗卫生机构难发展
国家明确乡镇卫生院和社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构是非营利公益性事业单位。但有关部门在收取水、电费时，按照商业用电标准收取。二是部分乡镇卫生院负债过重。自2001年以来，为改善群众就医条件，加强了卫生基础建设和服务能力建设所欠下的大笔债务，而县级财政偿还这些债务压力也很大。三是由于我市卫生服务中心（乡镇卫生院）实行药品零差率，无利润，而公共卫生服务项目又都是由政府购买免费提供，以致业务用房维护、医疗设施设备更新无能为力。
(四)医疗信息不能共享 服务缺乏针对性
国家对基本公共卫生服务项目不断增加，但在实施过程中，不同的人群对这些服务项目有不同的要求。对于城乡经济条件较好、有城镇职工医疗保险的居民，他们或有单位组织到定点医院健康检查，或宁可自己选择到技术水平高、服务设施好、体检功能全的综合性医院体检，对社区卫生服务中心提供的免费健康体检缺乏兴趣、信任度不高；而对于仅有城镇居民医疗保险、经济条件较差的贫困家庭，其对基本公共卫生服务的依从度和依赖性较高。目前，全市医疗机构没有统一的信息共享平台，一些在医疗机构做过检查的人群，出于个人隐私考虑，拒绝向基层公共卫生服务机构透露体检信息，导致居民健康档案建档工作难以完成，人群健康管理数据缺失的情况不容忽视。
(五)政府主导作用欠缺，部门配合不到位
基本公共卫生服务工作的落实不仅需要卫生行政部门的牵头，还需要公安、民政、计生和街道社区等多部门的配合和支持。但是实际工作中，街道、社区这一最基层的政府机构在基本公共卫生服务工作中的主导、组织作用欠缺。部分社区卫生机构在开展工作时，由于当地政府未发挥好主导、协调作用，基本公共卫生服务开展困难重重，事倍功半。
三、建议
1、建立健全项目领导小组联席会议制度，及时解决工作中遇到的问题
要建立完善的政府主导、多部门合作和社会积极参与机制，街道和社区要参与到基本公共卫生服务均等化的工作中来，强化政府相关部门在基本公共卫生服务均等化中的责任，将社区卫生服务机构的工作的好坏要作为对各级政府部门考核的重要内容，严格将公共卫生专业机构平时的工作督查情况与年终考核评价结果作为工作经费拨付的主要依据，确保日常指导和考核的权威性。
2、加大公共卫生队伍建设，提高基层履行公共卫生服务能力
作为开展卫生服务的重要群体，基层公共卫生服务人员是一支重要的技术力量。除按照第六次人口普查的人口基数，按8/万（城市社区）和12/万（农村乡镇）的比例编制标准外，适当增加基层医疗卫生机构人员编制，县域内实行编制总量控制，灵活配置。坚决杜绝“在编不在岗”的现象的发生。鼓励、吸引高校毕业生到社区卫生服务机构工作，制订针对基层公卫人员的薪酬晋级、职称晋升、人员转正等方面的政策，可按照在基层工作的年限，提高其基本工资和绩效工作的档次，使基层医疗卫生技术人员能够安心扎根基层工作，保障这支队伍的稳定性。还可以试行由政府返聘部分专家到社区卫生机构服务的方式，既可以弥补基层专业人员少，技术水平薄弱的现状，又可以发挥老专家传帮带的作用。
3、建立长效的补偿机制，稳妥化解基层债务
一是除按第六次人口普查的常住人口数以25元/人的标准下拨外，根据各地财力状况可适当提高标准，还应对流动人口较大的社区，按其实际工作量来增加经费，保障这部分人的基本公共卫生服务经费。二是要按照长沙市人民政府办公厅《关于推进基层医疗卫生机构综合改革的实施意见》要求下拔的经费，只能用于提供的免费基本公共卫生服务所需费用，而人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门另外安排。对于公有制乡镇卫生院债务，从基层医疗卫生机构剥离，由政府财政偿还。建议相关部门降低或减免基层医疗卫生机构水、电、煤气、垃圾清运等方面的费用，进一步减轻基层医疗卫生机构负担。同时，应加强对专项经费的审计，杜绝套取、挪用专项资金的现象。
4、根据群众健康需求提供有针对性的服务，建立全市医疗卫生信息共享平台
建立全市医疗卫生信息平台，通过该信息平台将经济条件较好、有医疗保险、有单位组织体检的居民的体检资料信息与社区服务机构共享，不必勉强在社区卫生服务机构进行健康检查，将基层社区有限的资源服务于更需要基本公共卫生服务的基层群众和弱势群体。